Doktorsvörn í lögfræði - Margrét Einarsdóttir

Föstudaginn 6. desember ver Margrét Einarsdóttir doktorsverkefni sitt í lögfræði sem ber heitið Framkvæmd EES-samningsins af hálfu íslenska ríkisins: Upptaka afleiddrar löggjafar í EES-samninginn og innleiðing í íslenskan rétt.

Andmælendur: Dr. Gunnar Þór Pétursson, framkvæmdastjóri innri markaða hjá ESA og prófessor við Lagadeild Háskólans í Reykjavík og Þorgeir Örlygsson, hæstaréttardómari, fyrrv. dómari við EFTA-dómstólsins og fyrrv. prófessor við Lagadeild Háskóla Íslands.

Leiðbeinandi: Dr. Davíð Þór Björgvinsson, landsréttardómari og rannsóknarprófessor við Lagadeild Háskóla Íslands.
Einnig eru í doktorsnefndinni dr. M. Elvira Méndes-Pinedo, prófessor við Lagadeild Háskóla Íslands og
dr. Páll Hreinsson, forseti EFTA-dómstólsins og rannsóknarprófessor við Lagadeild Háskóla Íslands.
Doktorsvörn stýrir dr. Aðalheiður Jóhannesdóttir, prófessor og deildarforseti Lagadeildar Háskóla Íslands.

Um doktorsefnið
Margrét Einarsdóttir lauk cand.jur frá Lagadeild Háskóla
Íslands 2002 og LL.M gráðu í Evrópurétti frá Háskólanum
í Cambridge 2006. Margrét starfaði sem fulltrúi á Mörkinni
lögmannsstofu frá 2003-2005 og aðstoðarmaður dómara
við Hæstarétt Íslands 2006-2009. Margrét hefur jafnframt
gegnt margvíslegum aukastörfum í gegnum tíðina, var
m.a. varaformaður stjórnar, og tímabundið settur
formaður, Fjármálaeftirlitsins á árunum 2012-2014.
Margrét hefur gegnt fastri stöðu við Lagadeild Háskólans í
Reykjavík frá 2010 og er nú dósent við deildina. Samhliða
starfi sínu lagði Margrét stund á doktorsnám við Lagadeild
Háskóla Íslands.

Ef óskað er eftir nánari upplýsingum um doktorsverkefnið er unnt að hafa samband við Margréti í gegnum netfangið margreteinars@ru.is.

Efniságrip
Á grundvelli EES-samningsins fær Ísland, um 350.000 manna þjóð, aðgang að frjálsu flæði vöru,þjónustu og fjármagns á svæði þar sem búa yfir 500 milljónir manna. Jafnframt tryggir samningurinn rétt Íslendinga til búsetu, atvinnu og náms hvar sem er innan svæðisins. Er því ljóst að EES-samningurinn er ákaflega mikilvægur fyrir Ísland í efnahagslegu og menningarlegu tilliti. Framkvæmd samningsins er viðamikið og flókið verkefni fyrir íslenska stjórnsýslu og löggjafarvald. Framkvæmdin felur í sér tvö skref; Í fyrsta lagi þarf að taka ESB-gerðir, sem stofnanir ESB setja, upp í EES-samninginn. Í öðru lagi þarf að innleiða gerðirnar í landsrétt. Á undanförnum árum hefur framkvæmd EES-samningsins af hálfu íslenska ríkisins ekki verið í samræmi við skuldbindingar þess á grundvelli samningsins. Forsenda þess að unnt sé að bæta framkvæmdina er að fyrir liggi ítarleg greining á ástæðum vandans. Meginmarkmið doktorsrannsóknarinnar var því að greina hvaða þættir í upptöku- og innleiðingarferlinu valda töfum og benda á leiðir til úrbóta. Rannsóknin leiddi í ljós að hluta vandans megi rekja til breytinga sem gerðar voru á reglum um þinglega meðferð EES-mála á árinu 2010, þegar tekið var upp aukið samráð við utanríkismálanefnd Alþingis snemma í upptökuferlinu. Þetta samráð olli talsverðum töfum, án þess þó að skila tilætluðum árangri. Upptökuferlið hér á landi var borið saman við upptökuferlið í Noregi og veitti sá samanburður innblástur um leiðir til úrbóta. Var í rannsókninni lagt til að breyting yrði gerð á reglum um þinglega meðferð EES-mála í þá veru að einungis yrði haft samráð við Alþingi snemma í upptökuferlinu í undantekningartilvikum, þ.e. þegar verulegir hagsmunir íslenska ríkisins eru í húfi, gerð felur í sér verulegan kostnað eða málið er sérstaklega viðkvæmt út frá pólitískum sjónarmiðum. Þess í stað yrði samráð við Alþingi á meðan ESB löggjöfin er enn í mótun á vettvangi stofnana ESB aukið. Ávinningurinn af slíkri breytingu er tvíþættur; annars vegar er meiri möguleiki á að hafa áhrif á efni löggjafarinnar á því stigi og hins vegar veldur samráðið þá ekki töfum í upptökuferlinu.
Rannsóknin leiddi jafnframt í ljós að stjórnskipuleg vandamál útskýra hluta upptökuvandans. Á undanförnum tveimur áratugum hefur sérstofnunum ESB fjölgað verulega. Sumar þessara stofnana
hafa vald til að taka ákvarðanir sem eru bindandi fyrir einstaklinga og lögaðila í aðildarríkjunum. Óumdeilt er að slíkar ákvarðanir fela í sér framsal valds til alþjóðastofnana. Ekki er að finna ákvæði í íslensku stjórnarskránni sem heimilar slíkt framsal og ólögfestar reglur um þetta efni eru óljósar og ekki að öllu leyti óumdeildar. Til að stjórnskipuleg álitamál standi ekki framkvæmd EES-samningsins fyrir þrifum er lagt til í rannsókninni að samþykkt verði ákvæði í íslensku stjórnarskrána sem heimilar framsal valds sem leiðir af skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins. Að því er varðar innleiðingarferlið var leitast við að varpa ljósi á hvort rannsóknir evrópskra fræðimanna á ástæðum innleiðingarvandamála hjá aðildarríkjum ESB gætu gagnast við að útskýra innleiðingarvandann hér á landi. Að hluta til er um að ræða sömu þætti sem valda erfiðleikum hér og í aðildarríkjum ESB, s.s. ófullnægjandi mannafli og fjármunir í stjórnsýslunni, óskýr og óljós löggjöf og sterkir hagsmunahópar. Auk þessa, er í rannsókninni sýnt fram á að ýmsir þættir sem leiða af eðli EESsamningsins
og sérstökum aðstæðum á Íslandi skýra einnig hinar miklu tafir við innleiðingu afleiddrar löggjafar í íslenskan rétt. Hér má nefna að íslenska ríkið þarf að innleiða bæði reglugerðir og tilskipanir
í landsrétt sinn en aðildarríki ESB og Liechtenstein þurfa einungis að innleiða tilskipanir. Þá hafa EFTA-ríkin, sökum þess hversu hægt upptökuferlið hefur gengið á undanförnum árum, almennt einungis einn dag til að innleiða EES-gerðir í landsrétt sinn, eftir að löggjöfin hefur verið tekin upp í EES-samninginn.
Þetta á þó ekki við með sama hætti þegar afleidd löggjöf er tekin upp í EES-samninginn með stjórnskipulegum fyrirvara. Enn fremur veldur langdregið lagasetningarferli á Alþingi, við meðför
innleiðingarfrumvarpa, verulegum töfum.
Til að bæta megi innleiðingarferlið hér á landi er mikilvægt að sérfræðingar í Stjórnarráðinu, hafi svigrúm
til að fylgjast með löggjöf á meðan hún er í mótun innan stofnana ESB. Slík vöktun myndi auðvelda sérfræðingum innleiðinguna á síðari stigum, þar sem innleiðingarvinnan verður auðveldari viðfangs ef sérfræðingar skilja löggjöfina, uppruna hennar og tilgang. Þá er slík vöktun forsenda þess að íslensk
stjórnsýsla geti tekið upp aukið samráð við Alþingi á meðan löggjöfin er enn til meðferðar hjá stofnunum ESB. Rannsóknin leiðir einnig í ljós mikilvægi þess að undirbúningur innleiðingarfrumvarpa og innleiðingar með reglugerðum hefjist eins fljótt og unnt er í upptökuferlinu, en ekki sé beðið eftir því að búið sé að taka löggjöfina upp í EES-samninginn.
Erfiðara kann að reynast að ráða bót á öðrum þáttum sem valda töfum. Ekki er t.d. unnt að koma í veg fyrir að pólitískar áherslur ríkjanda stjórnvalda, einstakra þingmanna og hagsmunahópa á efni löggjafar hafi áhrif. Í því sambandi er þó brýnt að alþingismenn og ráðherrar séu vel upplýstir um þær skuldbindingar sem hvíla á íslenska ríkinu á grundvelli EES-samningsins og þeir axli þá ábyrgð að viðhalda góðri framkvæmd samningsins.