Háskóli Íslands

Ísland eitt eftir án skjóls: Hvernig verjast smáríki ytri áföllum? Grein eftir Baldur Þórhallson, prófessor

Ísland eitt eftir án skjóls: Hvernig verjast smáríki ytri áföllum?

Eftir Baldur Þórhallsson

Smáríki, eins og Ísland, þarf á öflugu efnahagslegu skjóli að halda hjá voldugum nágrönnum eða fjölþjóðastofnunum til að standa af sér alþjóðlegar hagsveiflur og tryggja hagsmuni sína í alþjóðasamfélaginu. Í þessari grein er því haldið fram að íslenskum stjórnvöldum hafi ekki tekist að tryggja landinu efnahagslegt skjól á síðustu tveimur áratugum eða frá þeim tíma þegar þátttaskil urðu í alþjóðasamfélaginu með lokum kalda stríðsins. Ísland, eitt landa í Evrópu, stendur eftir án skjóls. Landið hefur verið skilið eftir varnarlaust, án skjóls alþjóðastofnana eða voldugs nágranna sem tryggt getur stöðugleika og komið til bjargar. Greinin tekur á stöðu smáríkja í alþjóðasamfélaginu út frá kenningum í smáríkjafræðum í ljósi núverandi efnahagslegar og pólitískrar stöðu Íslands. Fjallað eru það skjól sem Ísland hefur notið í gegnum aldirnar sem og það skjól sem landinu stendur til boða.

Af hverju eru smá hagkerfi viðkvæm?

Hagkerfi smáríkja eru um margt ólík hagkerfum stórra ríkja. Lítill heimamarkaður gerir það að verkum að smáríki eru háðari inn- og útflutningi en stærri ríki. Hagkerfi smáríkja eru almennt opnari og viðkvæmari fyrir vikið. Útflutningur smáríkja byggir oftast nær á einni eða tveimur afurðum. Með því að sérhæfa sig verða þau samkeppnishæfari á heimsmarkaði. Utanríkisviðskipti smáríkja er auk þess oft háðari einu tilteknu ríki eða markaðssvæði. Þetta leiðir til þess að smáríki eru viðkvæmari fyrir alþjóðlegum efnahagssveiflum en stór ríki. Smáríki eru oft þau fyrstu til að finna fyrir niðursveiflu í alþjóðahagkerfinu, kreppur skella skyndilega á þeim og verða oft dýpri. Ísland fellur í einu og öllu að þessari mynd fyrir utan það að íslensk stjórnvöld hafa verið treg til að koma á frjálsum utanríkisviðskiptum og hafa ekki skipað sér í flokk þeirra smáríkja sem talað hafa fyrir frjálsum heimsviðskiptum. Dagblaðið the New York Times sagði í byrjun október að Ísland væri fyrsta fullvalda ríkið sem orðið hefði fjármálakreppunni að bráð. Smáríki eru hins vegar oft fyrst til að rífa sig upp úr alþjóðlegum efnahagskreppum þar sem stuttar boðleiðir, lítil stjórnsýsla og skjót ákvarðanataka gefur þeim færi á að bregðast fyrr við og hagræða með því að sérhæfa og aðlaga sig enn frekar að breyttum aðstæðum.

Af hverju leita smáríki skjóls í fjölþjóðastofnunum?

Smáríki þurfa á efnahagslegu skjóli að halda til að takmarka þau áhrif sem óhjákvæmilega fylgja veikleikum smárra hagkerfa. Ríki geta valið um tvennskonar skjól, þ.e. hjá voldugum nágrannaríkjum eða fjölþjóðastofnunum. Í vaxandi mæli hafa smáríki kosið samvinnu við ríki innan fjölþjóðastofnana frekar en tvíhliða samskipti við volduga nágranna eins og tíðkaðist öldum saman. Frá lokum seinni heimsstyrjaldar hafa flest smáríki kosið að leita skjóls í fjölþjóðastofnunum eins og Alþjóðabankanum, Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Heimsviðskiptastofnunni, Evrópusambandinu og Norðurlandaráði.
Smáríki hafa sterkari samningsstöðu innan fjölþjóðastofnana, þar sem leikreglur eru skýrar og ríki eru oft jafn rétthá, en í tvíhliða viðræðum við ríki. Samningaviðræður lítilla ríkja við voldugan nágranna eru að öllu jöfnu mjög erfiðar þar sem stóra ríkið hefur oftast sterkari samningsstöðu: efnahagslega, stjórnsýslulega og hernaðarlega. Nýlegar samningaviðræðum Íslands við Bretland og Bandaríkin bera þessu glöggt vitni.
Smáríki getur leitað á náðir fjölþjóðastofnana sem það er aðili að þegar á bjátar eins og Ísland hefur gert hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og Eystrasaltsríkin og Ungverjaland hafa gert hjá Evrópusambandinu. Þannig getur aðild að þessum stofnunum dregið úr ytri efnahagsáföllum sem smáríki verða reglulega fyrir vegna alþjóðlegra efnahagssveifla.
Innan fjölþjóðastofnana eiga smáríki auk þess möguleika á að hafa áhrif á alþjóðlegar reglur eins og um fjármálaviðskipti og utanríkisviðskipti almennt. Það er lykilatriði fyrir lítil ríki að vinna að mótun slíkra reglna að öðrum kosti móta stóru ríkin reglurnar upp á sitt einsdæmi. Í krafi auðs og valds geta þau auðveldlega þvingað önnur ríki til að lúta þeim. Grundvallarhagsmunir lítils ríkis felast í því að hafa aðgang að ákvarðanatöku fjölþjóðastofnana þar sem reglur um samskipti ríkja eru rökræddar og ákveðnar. Hagsmunirnir liggja í skýrum leikreglum í samskiptum ríkja og alþjóðareglum á öllum sviðum viðskipta og mannlífs, rétt eins og í hverju réttarríki fyrir sig.
Aðild að fjölþjóðastofnunum veitir smáríkjum þannig ekki einungis efnahagslegt skjól í heimi hnattvæðingar, þar sem ríki verða sífellt háðari hvert öðru og heimskreppur skella á með reglulegu millibili, heldur gefst þeim einnig tækifæri til áhrifa innan þeirra. Ein og sér mega smáríki sín lítils hvort sem litið er til alþjóðahagkerfisins eða alþjóðasamfélagsins.

Hvert hefur Ísland sótt skjól?

Ísland hefur rétt eins og önnur smá samfélög leitað í skjól efnameiri og voldugari samfélaga í gegnum aldirnar. Vöruskortur og einangrun gerði það að verkum að íslenskir ráðamenn leituðu á náðir Noregskonungs á 13. öld. Hann lofaði að tryggja nauðþurftir og lámarks viðskipi við landið. Á næstu öldum var Ísland á stundum í óformlegu efnahagsskjóli siglingaþjóða í Evrópu þar til Danir tóku landið undir sinn verndarvæng. Landið var í skjóli Danaveldis allt til ársins 1918, formlega til ársins 1944. Þá tekur við bandaríska öldin.
Íslenskir ráðamenn leituðu undir verndarvæng bandaríska arnarsins þegar þeir höfðu hafnað skjóli Danaveldis og töldu ekki ákjósanlegt að vera einir og óstuddir á yfirráðasvæði Breta á Norður-Atlantshafi. Ísland var í kjölfarið í efnahagslegu og hernaðarlegu skjóli Bandaríkjanna allt þar til fyrir 3 árum þegar herstöðunni var lokað og Bandaríkin hættu að greiða umtalsverðan kostnað vegna rekstrar alþjóðaflugvallar Íslendinga, loftferðaeftirlits í kringum landið og björgunarsveita. Auk þessa höfðu Bandaríkin veitt Íslendingum hagstæð lán, peningagjafir, stuðlað að hagstæðum viðskiptakjörum erlendis, keypt upp umframbrigðir af fiski og veitt íslenskum fyrirtækjum vildarkjör á bandarískum mörkuðum, svo fátt eitt sé nefnt.

Kastað frá borði - nýir valkostir

Við lok kalda stríðsins og síðar í kjölfar hryðjuverkaárásanna á Bandaríkin 11. september 2001 dregur úr vilja bandarískra stjórnvalda til að veita Íslandi efnahagslegt og hernaðarlegt skjól. Enginn vilji er lengur til staðar í Washington til að veita Íslandi skjól. Viðtökurnar í Bandaríkjunum við beiðni stjórnvalda og Seðlabanka Íslands um efnahagsaðstoð staðfesta það endanlega. Íslenskum stjórnvöldum hefði hins vegar mátt vera þetta ljóst fyrir margt löngu. Bandarísk stjórnvöld sjá sér ekki lengur hag í því að tryggja stöðu Íslands þar sem landið er þeim hvorki hernaðarlega né efnahagslega mikilvægt. Bandaríkin hafa kastað Íslandi fyrir borð.
Í nokkurn tíma áður en kalda stríðinu lauk höfðu hlutlausu ríkin í EFTA verið að reyna að finna sér leið í efnahagslegt skjól Evrópusambandsins (ESB). Samningaviðræður um samræmingu viðskiptareglna og aðgang að innri markaði ESB leiddu að lokum til samningsins um evrópska efnahagssvæðið (EES) sem tók gildi árið 1994. Í þessum samningaviðræðum tók Ísland fullan þátt eftir að hafa krafist þess og náð fram eftir umtalsvert þóf að fríverslun með sjávarafurðir yrði tekin upp innan EFTA og yrði eitt að megin samningsmarkmiðum EFTA ríkjanna við ESB ríkin.
Í miðjum samningaviðræðunum um EES lýkur hins vegar kalda stríðinu með hruni Sovétríkjanna. Þá opnast sá möguleiki að hlutlausu ríkin í EFTA geti sótt um aðild að ESB. Þau gátu því sóst eftir varanlegu efnahagsskjóli innan vébanda ESB. Öll aðildarríki EFTA, að Íslandi undanskyldu, fóru því að líta á EES-samninginn sem skammtímasamning. Svíþjóð, Finnland, Noregur, Sviss og Austurríki, sóttu öll um aðild að ESB áður en EES samningurinn tók gildi. Það gerðu íslensk stjórnvöld hins vegar ekki.
Forysta Sjálfstæðisflokksins tók þá afstöðu árið 1992 að sækjast ekki eftir Evrópusambandaðild, eftir að hafa velt henni fyrir sér. Á sama tíma töluðu allir systurflokkar Sjálfstæðisflokksins í hinum EFTA ríkjunum ákaft fyrir aðild og höfðu forystu í málinu heimafyrir. Afstaða Sjálfstæðisflokksins var mörkuð á grundvelli þriggja þátta: EES tryggði efnahagslega og viðskiptalega hagsmuni þjóðarinnar; aðild að ESB væri óhagstæðari en EES-samningurinn, einkum vegna sjávarútvegsstefnu sambandsins og vegna þess að ákvarðanir í peningamálum og um viðskiptasamninga við önnur ríki myndu færast úr höndum íslenskra stjórnvalda; þeim mikla ágreiningi sem varð innan flokksins um EES og ótta um að umræða um aðild að ESB myndi leiða til mikilla átaka innan flokksins.

Skjól annarra smáríkja í Evrópu

Nær öll smáríki í Evrópu hafa leitað í skjól ESB, þ.e. þau eru komin í sambandið eða að leita leiða til að ganga í sambandið. Markmið smáríkja með inngöngu í sambandið hefur einkum verið að tryggja viðskiptahagsmuni og skjóta fastari stoðum undir efnahag sinn. Mörg þessara smáríkja hafa leitað inní Evrópusambandið á krepputímum og notið aðstoðar sambandsins við að byggja upp efnahagskerfið m.a. í formi byggða- og landbúnaðarstyrkja og stuðnings við hagnýtar rannsóknir og nýsköpun. Flest ríkin hafa þó einkum verið að leita eftir samræmingu á viðskiptareglum og hindrunarlausu aðgengi að markaði sambandsins. Eftir að ESB tók upp sameiginlega mynt hefur aðdráttarafl sambandsins aukist mjög fyrir þau smáríki sem staðið hafa utan þess, þar sem sameiginleg mynt dregur verulega úr viðskiptakostnaði og stuðlar að auknum viðskiptum. Sameiginleg mynt Evrópusambandsríkja veikir einnig stöðu annarra gjaldmiðla, sérstaklega í smáríkjum, sem sjá hag sínum best borgið með því að taka upp evru og leita eftir aðild að Seðlabanka Evrópu. Að öðrum kosti taka þau á sig mikinn kostnað með því að standa utan evrusvæðisins, í því felast þvingunaráhrif Evrópusamrunans. Það gleymist oft að það voru einkum smáríki ESB, Benelux-löndin, sem lögðu allt kapp á að taka upp sameiginlegan gjaldmiðil og að Þýskaland var því lengi andsnúið.
Þau smáríki í Evrópu sem ekki hafa leitað skjóls innan ESB, að Íslandi undanskyldu, eru örríkin Liechtenstein, Andorra, San Marinó og Mónakó. Þau hafa hins vegar öll umfangsmikla tvíhliða efnahags- og varnarsamninga við nágrannaríki sín, Sviss, Ítalíu, Frakkland og Spán, sem tryggja þeim efnahagslegan stöðugleika og varnir. Þessi ríki hafa kosið efnahagslegt skjól efnameiri og voldugari nágranna. Hagkerfi þeirra, að frumkvæði þeirra sjálfra, eru í raun samofin hagkerfum nágrannaríkjanna, í þeim tilgangi að verjast ytri efnahagsáföllum, t.a.m. eru þau með sama gjaldmiðil og nágrannaríkin.

Skjólið er ekkert

Hvaða smáríki stendur þá eftir? Það ríki sem var fyrsta fullvalda ríkið til að verða fjármálakreppunni að bráð eins og The New York Times orðaði það. Skjólið var ekkert. Íslenskir ráðamenn hafa haldið í gömlu heimsmyndina, bandarísku öldina, að Bandaríkin eða aðrar voldugar vinaþjóðir komi landinu til bjargar. Við erum hins vegar ekki lengur í skjóli Bandaríkjanna eins og dæmin sanna og aðrar þjóðir settu þeirri takmörkuðu efnahagsaðstoð sem þær voru tilbúnar að veita, skilyrði um aðkomu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.
Íslensk stjórnvöld komu landinu inn í EES og í það frelsi sem aðildinni fylgdi, en brugðust þegar kom að því að tryggja hið efnahagslega skjól sem smáríki þarf nauðsynlega á að halda í alþjóðasamfélaginu.

Höfundur er prófessor í stjórnmálafræði og formaður stjórnar Alþjóðamálastofnunar og Rannsóknaseturs um smáríki við Háskóla Íslands

Laugardagur, 24. janúar 2009 - 16:48
Þú ert að nota: drupalcl2.rhi.hi.is